城镇化是什么意思 商静:从“山”到“城” 山地地区如何城镇化

2019-01-14 - 城镇化

在中国城镇化的进程中,不论是人口、资源还是产业都往城镇聚集,那么这个聚集的方向是什么呢?山地是不是就不适合发展城镇化?它的难点和问题在哪里?如何利用现有的山地资源优势来打造一个适合我们自己的城镇化道路?

城镇化是什么意思

商静

中国城市规划设计研究院,区域规划研究所所长;从事城镇化与区域规划研究;参与和主持贵州省城镇体系规划,重庆市城镇空间发展战略研究,河北省空间规划等多个区域规划项目

今天,我跟大家分享的话题跟城镇化有关,贵州是一个山地省份——八山一水一分田,全省万亩以上的大坝只有47个。因此我们今天谈的是一个城镇化和山地地区发展的问题。城镇化是一个社会发展阶段,随着乡村文明转到城市文明,会带动人口、经济、产业从农村向城市集聚。

城镇化是什么意思

在这个过程当中,我们每个人都是城镇化流动当中的一份子,你们从自己原来的家乡,到这里来上学,你们就已经是变成了当地统计常住人口的一分子,所以城镇化是一个过程,既包含农村也包含城市。那么在这样的一个山地省份,该如何发展城镇化?走什么样的城镇化道路?

城镇化是什么意思

对这个问题的思考,是从我2010年开始做贵州省的省域城镇体系规划的时候开始的。贵州这个项目从最开始做的时候,我就挺困惑的。因为贵州的城镇化发展实在是有点困难,困难到什么程度呢?大家可以看一看。

城镇化是什么意思

贵州省在2010年是一个人口输出的大省,户籍人口总量是4189万,但是有710万出省去工作了。这是当时我们国家的人口流动趋势图。可以看出是从西部地区大量流向了东部沿海。贵州是一个全国人口流出率最高的一个省份。如果要是从经济发展和人口承载的角度说,贵州这边提供不了那么多的就业,所以人都到能挣钱的地方去了,这就是大量农民工的跨省流动的问题。

我们当时也在想,贵州的城镇化有希望吗?如果要是从城镇化的角度来说,贵州省在2010年的时候,城镇化水平是非常低的。因为我们国家的城镇化水平在2010到2011年这个期间,逐步突破了50%,这个就是说,中国有一半人已经生活在城市里了,所以中国的城市应该进入了一个城市型社会——城市中国。但当时的贵州只有33.81%。也就是说它这个比重是在逐年上升,但是一直滞后于全国的水平。

我们可以看一下城市的规模,2001年的时候,整个贵州省,城镇超过100万人口的城镇只有贵阳,是200多万人,然后下面几个地级市超过50万人的地级市,只有遵义一个,当时的六盘水接近50万人,其他的大概都在30万人左右。

我们再看它的县城,因为贵州的县非常多,88个县市区,很多县城非常小。因为我曾经做过东莞的虎门镇和长安镇的规划,它们一个镇的人口是80到100万。所以这里的很多地级市跟人家一个镇的规模是一样的,人口规模对应的是经济产业的总量,这就是贵州在城镇化方面的巨大差距。

看贵州的城镇化,它为什么是这个样子?你只有找到原因,你才知道未来该怎么应对。

2000年和2010年我们分别有两次人口普查,这是一个人口普查当中的变量。红的是增加,绿的是减少。大家能看得出来,当时整个全国的人口流动趋势是什么呢?就是从整个西部地区向沿海的三大城市群、京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群聚集,成渝地区成为2000年以后的一个发展热点,是第四个人口集聚的地区。

还有三个地区叫潜力发展地区,就是中部地区,中部地区由于它贴近东部沿海,所以它的发展动力逐步地显现出来。人口都是从绿色的地区向红色的地区转移。而这个背后的原因呢,其实是因为那里有产业,有投资就有产业,有产业就有就业。

右边这是2001年左右的一个投资分布密度图,外资基本上都投资在东部沿海地区,然后还有内陆的有一些省份的局部地区,贵州这个黄点可能有一些外部投资。所以这就意味着这个地区的经济产业发展活力是不足的,就业提供是不足的。这也就能解释为什么人都流失?而且这个趋势基本上是不可逆的,因为出口导向型的经济必然会导致沿海地区作为发展的先发地区,集聚了大量的产业基础,先发优势。

沿海地区有产业、有投资,具有先发优势;那中国的内陆山地地区,到底差在哪里,以致于人口不断在流失呢?

首先是有自然地理上的制约,这张图是2008年全国的生态功能区化。

第二个原因就是从发展的角度来看。贵州是山地地区,所以地形非常破碎。

这是一个西南部六省区的一个地形破碎度的分布。颜色越深破碎度越高,贵州是一个破碎度非常高的省份,那破碎带来的问题是什么呢?就是你如果要是进行开发建设、城市开发建设、平整土地,它的成本就比别人高。比如说在东部有些地区,平整土地就非常简单,但在贵州如果你要想找一块平地去建厂房,那就需要削山,这是城市开发建设中成本比较高的,还有就是基础设施建设,这个也是非常大的制约。

在2010年的时候,北方一公里高速公路大概是七八千万,在重庆那边,大概是1.

2个亿,到了咱们贵州,因为桥隧比非常高,一公里的高速公路大概能到1.5、1.6个亿,所以这个投资成本是非常高的。投资成本高就带来你在以成本核算的外向型经济的过程当中,你不是一个最有优势的地方。

第三个原因是贵州是石漠化的敏感区——喀斯特地貌。喀斯特地貌是指的它是岩溶地貌,表土是非常薄的,一旦在这个过程当中遭到了破坏,就很难恢复。所以在这种地方进行开发建设,国家是慎之又慎的。所以客观上作为山地地区,这就是它在前一轮的发展当中,为什么没有优势的一个本底。

当时贵州是全国来说最贫困的省区,人均GDP是全国倒数第一。上面这张图绿色的都是国家级贫困县,里面那些红圈是贫困人口的大小,所以其实你看得出来,贵州的三州民族地区全是贫困。那这个贫困问题怎么解决呢?

由于地理环境的制约,山地地区相比沿海地区的发展有很大的差距。那山地区域独特的资源有哪些?怎么利用它们成为发展的动力呢?

我们把贵州放进沿海地区的发展路径,以及成渝的地区的发展路径,看看贵州能不能有相似的比较优势,然后去重复它们的道路,但其实分析下来,跟贵州当时的结果是一样的——困难。

沿海路径是因为,我们当时的经济启动是出口导向型的,产品大多是外销到欧美国家,所以它基本上都是通过沿海的港口进行大进大出,那么所以在港口临近的地方,它就发展出了出口加工型的制造业,带动了整个沿海地区的发展,所以必须要靠海。

贵州不靠海,所以这是一个很大的问题。还有就是如果要是你有产业的先发优势,比如说我从开始生产袜子,然后慢慢地生产服装,再往后生产高端定制,这是一个简单的产业梯度升级这样一种地区发展的思路。但是我们贵州在前些年的整个的产业发展当中,我们的产业基础非常的特别,我们有优势的是什么呢?我们有优势的是手工业、轻工业、能矿工业。矿产资源,磷矿也好铝矿也好在梯度升级当中都不是很有优势的。

那么我们再看一下成渝路径,成渝作为中国的第四级,在西部大开发以后的表现还是非常抢眼的,尤其是最近成都越来越抢眼。那么它的发展路径是什么呢?一个是成渝承接东部沿海地区的产业转移。但是承接产业转移,如果从跟珠三角的关系来说,为什么没有在贵州承接下来呢?其实主要因为,当时的梯度转移当中,一方面是你要跟东部沿海地区的交通成本要第一距离要近,然后还有一个就是你自己要有自己的腹地,也就是说有消费人口。

那么你生产出的产品,既可以外销,也可以内销,对于企业来讲,它贴近这个消费地,也是它选择的一个非常重要的因素。

所以从这个角度来讲,贵州对比这个成渝来讲就少多了,虽然说贵州是一个人口密集的山地地区,全省常住人口3400多万,但成渝加起来,将近1个亿,所以人口的市场腹地是完全不一样的。

因此我们也觉得可能在这条道路上,贵州有些地方,还是有一点点竞争优势,比如说黔中地区人口相对集聚,跟成渝、珠三角也都相临近,所以有局部地区是可以走这条道路的。

那么我们根据这个思路进行了分析,原来出口经济型的城镇化带动贵州有优势的地方都在哪儿?

这个是贵州的区位交通图,大家能看得出来,贵州在西北边是成渝,然后在东南边有珠三角,在南边还有北部湾城镇群。

如果要是光有区位条件,我们还要考虑另外两个因素——建设成本、产业基础。如果拿这三个要素进行评估,得出来可能就是这张图。这个图里面红色的部分就是贵州,如果把这三个要素加起来,作为生产型的这样一个地区,可能适合的只有这个黔中地区的这些县和市是有优势的。

那么,把黔中城市群规划好,贵州的城镇化未来格局就谋划完了吗?这里还要引入一个新的视角,山地地区的脱贫问题。因为山地地区都是欠发达地区欠发达地区最大的问题是贫困,那么贫困问题该怎么办?我们也把这个任务当成了我们城镇化研究的一个重点,所以我们的研究重点就转向了,变成研究山地地区贫困,脱贫如何跟城镇化相结合,它们有没有关系?

如果要是说你要去本着区域经济和城镇发展去脱贫的话,我们还是要回来再看我们的资源是什么,因为如果还是用传统的方式把人都送出去让他去挣钱,这是一种思路。但它解决不了地区的贫困问题。所以我们还得看看这块地方如何脱贫,还得看我们的资源是什么?山地地区的第三个特点,应该是它这里面分布了很多矿产和优质的农特产品资源和旅游资源,但后面那两个字非常重要——散布。

散布是山地地区的特点,大山很破碎,这儿有点,那儿有点,然后望山跑死马,这边的村子跟那边的村子鸡犬声相闻,老死不相往来,这就是山地地区的自然地貌带来的。

这是贵州的矿产和农特资源的分布图,在全省范围当中,星罗棋布。

这个是贵州的文化和风景旅游资源,也在全省星罗棋布,这就不止在黔中地区了,其实整个全省,尤其是三州民族地区,旅游风景文化资源很好。

所以我们在想这种资源,我们该怎么利用?这也是山地地区普遍的一个现象,它的资源禀赋是山清水秀好风光,还有民族文化丰富多彩。我们所要思考的就是,怎么能转化成为发展动力?

想要在中国的西南地区,把一个县域的经济搞好,同时让人民致富,有这样几种发展类型:第一种类型是旅游型的,典型的是张家界、常德、大理、丽江。那些地方人都不贫困,它是通过旅游带动了它的脱贫致富。第二种类型是农特产品型的,农特产品型就是它当地的农业资源非常好,然后经过精深加工和商贸物流的推动,使得它的农产品特色化、品牌化、增值,也能够把农业经济、农村经济带动起来。

第三种类型是矿产资源型的,这个贵州也很多。当时的贵州在矿产资源型这条路上走得还是比较远的,所以它对于当地的经济的带动也比较明显。

第四种类型是贵州不太具备的,叫做商贸型的,商贸型在云南很多,尤其是边贸,这些地方往往通过商贸也可以带动地区的脱贫。

所以我们研究下来,可能对于贵州来讲,根据我们的资源秉赋,需要新增加的应该是旅游型和农特产品型。这两类我们也分析一下它跟城镇化的关系。旅游型的城镇,一般来讲,它是旅游资源比较独特,有竞争性,非来不可。比如说像丽江、玉龙雪山、凤凰古城、西江苗寨。

但是如果要想来这些地方,你怎么来?坐飞机?坐火车?尤其是现在高铁时代,飞机不是每个城市都有,也不会直接飞到丽江去,也不会直接飞到西江苗寨去。所以我们需要一个上位的城市,让人能够到这里来,进行交通上的和组织上的一个集散功能。

第二个就是你去一个地方你要待几天,如果要是变成观光旅游了,来转了一圈,然后到黄果树,丢下一堆矿泉水瓶子然后就走了,其实如果从未来旅游的发展来讲,希望他能够住下来,能够更多地刺激当地的消费,去吃,去买东西,所以如果这样的话,它需要有一个基地,就是有一个城镇作为基地,让大家能够住下来,能够有东西吃,有娱乐项目可以去参加。

所以这跟城镇是直接有关系的,而农特产品型其实也是这样,就是农村的产品,比如说茶叶,如果直接卖的话,其实卖不了多少钱,需要把它转化成为茶产业,初加工、精深加工,然后再加上这个旅游。

所以如果这样的话,必须得有相应的城镇去承载这些功能,你才能够把农村的经济带动起来,这就是它的这种扶贫经济和城镇之间的关系。

“我们作为规划来讲,还要告诉地方政府,有哪些城镇是要重点去打造的,就是我们当时谋划的这个格局,它现在是不是在形成?”

山地地区可以发展旅游型、农特产品型,和矿产资源型的经济。那贵州作为山地地区城镇化的典型案例,它的布局真的让人们脱贫致富了吗?贵州的发展又为其他地域提供了哪些经验?

因为我们的工作是给政府提供政策决策的,一个省的规划是为省政府提供政策决策的,所以我们最开始,先在整个贵州省的产业发展、经济发展的部门,重点、类型上先进行了一个规划。

原来贵州的传统的产业当中,除了以城市经济为代表的现代制造业、科技经济以外,它比较发达的是以农矿产业带动的重化工业,这是原来贵州的两个非常重要的经济支柱。那么对于省里来讲,最开始的时候,大家觉得,旅游型、农特型叫富民不强省,就是老百姓可以更多地去挣钱,但是它产生不了太多的税收和GDP。

但是当我们把贵州的发展两个方面的目标跟省委省政府的这个各个部门和领导达成共识以后,以特色资源所带动的消费型,就被称为特色产业健康。所以在这个带动下,通过旅游把它的传统的烟酒茶药四大产业基础整合起来以后,就变成省里头非常重要的一个经济的领域当中的决策。

做完经济的决策以后,我们实际上是作为城市的或者说区域规划来讲,引导着空间的布局,所以我们也针对这些依托的特色资源所在的地区,对整个全省的城镇化格局进行了一定的谋划。那么,除了大家都看好的黔中经济,黔中城市群以外,我们认为,把两翼地区,三州民族地区,那些农特产品、旅游,文化旅游资源特别富集的地区也作为全省城镇发展的重点地区提了出来。

因为我们对东西两翼在城镇化当中的作用给了明确的一个表述。那么它的作用是什么呢?就是依托我刚才讲的,三类特色资源,推动就地型的城镇化,以吸纳农业富余劳动力和带动地区脱贫作为目标。

所以这样,做规划当中的困惑,也就解决了。也就是说中部地区有中部地区发展的必要性和重要性。那么,东西两翼地区,在另外一个层面上,在脱贫的层面上,它也有它非常重要的作用。

做完了这个格局问题,我们作为规划来讲,还要告诉地方政府,有哪些城镇是要重点去打造的,所以这也是我们研究的一个重点。

首先我们其实研究了这种旅游型的城镇是怎么组织的,拿西江苗寨作为一个案例,大家能看出它是一个三级体系,它需要有一个区域中心城市,需要有一个县城,或者小城镇作为它的一个服务基地,然后才是这个旅游景点。以湄潭县为代表的一个农特产品地区是一个三级,只是三级的城镇体系的功能不太一样,首先它需要一个区域的专业化的商贸中心,这对农产品的流通是非常有必要的。

第二它需要精深加工的基地,下面才是初加工的一些小城镇,然后才衔接到农村,所以它是这样一个三级体系。

我们把全省所有的资源以及带有这样特色资源的地区,按照这三级体系,把它这个点都识别出来,所以大家看到花花绿绿的一堆点。这一堆点,其实都是告诉地方政府,你应该注重哪些地方,哪些城镇的建设。所以就把我们刚才区域的东西更加具象化了。

通过这些分析以后,我们最后给贵州拿出来一个空间的格局,告诉他们,黔中地区非常重要,另外还提出了九个特色的城镇组群,因为这些城镇组群是推动当地特色资源利用所需要的那些城镇。它的城镇发展模式跟大城市是不一样的,它需要很多小城镇联手,有的地方是起着枢纽作用,有的地方起着景点的作用,有的地方起着结点作用。

那么,从2010年开始谋划到现在,8年过去了,贵州这种发展路径和城镇建设,到底实施得怎么样,这里就要说到两个故事。

一个是西江苗寨。西江苗寨大家很熟悉,我来讲一下它在我们扶贫领域当中,或者说在城镇化带动这个脱贫上,它的一个成效是什么。从2008年到2017年,游客量增加了7倍,旅游收入增加了49倍,农民的收入从2007年的1700元,增长了12倍,已经达到22000了。

所以这是一个非常显著的成效。就劳动力而言,当时我们认为这些地方如果没有就业的话,人就都出去了,在2008年的时候,这个村有1500多人在外头就业,但到了2017年,它还吸引了2000来人到它的寨子里来工作。

所以这是一个带动周边地区创造就业,带动脱贫非常重要的一种形式。当然了,我们还讲的片区带动,大家能看到,旅游还带动了其他的相关的产业,登记注册的这些吃住行游购娱的企业,也超过了1000多家,而且带动周边的村子,卖给游客卖茶的,卖银饰的,所以这些它们还是起到了非常非常重要的脱贫作用。

第二个是湄潭,湄潭我去过,为什么选作案例,也是因为我去了。湄潭是山清水秀、特色农产品非常富集的地方,不仅有茶、米,还有烟叶,所以我们看一看,他们在农特产品扶贫上的成效。目前,湄潭模式还是深受这个扶贫领域专家的认可。

它是以茶为核心,一产二产三产联动发展,不但种茶,还要进行茶叶的精深加工。同时,要开展跟茶叶相关的一些旅游业的发展。在2008年,或者说2005年之前,农民的这个人均可支配收入才是4000元,但是到了2016年,已经突破10000多了,所以带动了很多农户脱贫。

他们统计了一下,如果要是以茶产业作为一个脱贫统计口径的话,那么实现脱贫的相关联的户,达到了60%。所以我们想,可能这样的一个方式,对于山地地区的资源禀赋的利用,以及保护它当地的这种自然环境是最好的一种方式。

而且当时我去过这个村子,叫核桃坝,所以我也看了看最近核桃坝成为什么样子了。到2016年的时候,核桃坝这个全村的产值到了2.24个亿。

当地居民一共3400人,但长期吸引了2000多人来就业,目前来讲,核桃坝村觉得自己从一个山沟,变成了中国西部生态茶叶第一村,他们的村庄已经跟小城镇的建设水平、生活的状态差不多了,所以这是对于我们做规划的人来讲,最愿意看到的一个结果。

作为做区域规划的人来说,我们特别希望自己对一个地区未来发展的一些研究,能够上升到政策的层面上。所以当时我们研究的贫困和城镇化的关系,在全省还是达成了重要的共识。从前年开始,贵州这边,针对在扶贫领域,4个非常非常薄弱的环节展开了攻坚,他们提出来,打四场硬仗,其中,基础设施和医疗教育这块是属于基本公共供给,也就是说,我让一个地区的发展有基础条件。

通过这五年左右,贵州已经县县通高速了,所以这个还是非常有成效的。

其次我们来看一下,它还有两场硬仗,一个叫做异地扶贫搬迁,因为有一些大山区、深山区、石山区,所谓一方水土养不了一方人的地方,由于生态保护,是必须要搬迁出来的。所以在搬迁过程当中,特别强调城镇化集中安置,然后还有产业扶贫的硬仗,产业扶贫就是区域经济如何推动富民,如何能够提高农民收入让他脱贫?所以贵州在扶贫方面,亮出了亮丽的成绩单,我们也很高兴,全省减少贫困人口670万人,易地扶贫搬迁173万(人),在全国来讲,都属于非常难得的成绩。

作为一个做规划的人,我们当时对规划的一些判断,认为这个地区该走的一些道路,通过这五年的实践,看到这样的成绩,我也深深地感觉到自己这个工作还是有意义的。今天就跟大家分享我的一些心路经历,谢谢大家!

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