社保基金运营状况分析 社保基金运营现状及对应之策

2018-07-16 - 基金运营

社会保障是社会安定的重要保证,随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化,建立完善的社会保障制度的重要性不断凸显。社会保障制度的可持续发展是建立完善的社会保障制度的必要前提,它指的是在经济和社会的承受范围内,对现有社会保障资源的开发和利用既要保证当代人合理的社会保障需要,也不危及后代人满足其社会保障需要的能力。

社保基金运营状况分析

我国社会保障制度只有在可持续发展的基础上才会有不断完善的余地,才有可能在不断深化社会主义市场经济体制改革中实现满足人民群众日益增长的社会保障需求的目标,从而保证国家的长治久安。

社保基金运营状况分析

社会保障资金是社会保障制度存在和运行的根本,要实现社会保障制度的可持续发展必然要求充足的社会保障资金作为支撑。我国社会保障资金根据其是否进入运营阶段可以分为社会保障基金和非社会保障基金,其中社会保障基金对于社会保障制度的可持续发展具有决定性意义,因为社会保障基金经过一定时间运营得到的最终成果,体现的是社会保障制度将来的支付能力,也就是社会保障制度可持续发展所要求的满足后代人社会保障需要的能力。

社保基金运营状况分析

因此,要实现我国社会保障制度的可持续发展,必须充分重视对社会保障基金的投资运营。

一、我国社会保障基金运营现状

我国进入运营阶段的社会保障基金主要包括全国社会保障基金和养老保险、医疗保险中的个人账户基金,它们的运营收益直接决定着我国社会保障制度可持续发展的能力。但是由于我国养老保险、医疗保险中的个人账户基金的运营并没有在全国层次上实现统筹,而且由于打通个人账户与社会统筹账户导致个人账户出现“空账”问题,大部分地区养老保险、医疗保险中的个人账户基金并未真正处于运营状态,相关部门也未公开这两项基金的运营状况。

社保基金运营状况分析

当前处于有效运营状态的社会保障基金只有中央政府于2000年设立的全国社会保障基金,它由全国社会保障基金理事会负责运营,每年通过年度报告的形式向社会公布基金大致的运营状况。

鉴于数据的可得性,可以通过全国社会保障基金的运营状况这一缩影来了解我国社会保障基金的运营现状。

社保基金运营状况分析

(一)社会保障基金运营的目标

全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金,它定位于国家的重要战略储备,主要用于弥补我国人口老龄化高峰时期的社会保障需要。从全国社会保障基金的定位和用途可以看出,全国社会保障基金的运营状况影响着我国在人口老龄化高峰到来时满足公民社会保障需求的能力,这也就决定了全国社会保障基金运营的目标必须是实现基金的保值增值,因为不断处于贬值状态的社会保障基金是无法满足其定位需要的。

此外尽管我国大部分地区养老保险、医疗保险的个人账户基金由于各种原因并未真正处于运营状态,但随着我国社会保障制度的完善必然要求消除这部分基金的“空账”状况,实现真正的“实账”运营。

由于养老保险、医疗保险的个人账户基金同样是为了满足参保人退休、大病时突然增加的巨额支出,因此这部分基金的运营目标同样应该是实现基金的保值增值。

(二)社会保障基金的投资方式

社会保障基金的投资方式主要包括资金的投资途径和投资机构两个方面。以全国社会保障基金为例,我国社会保障基金的投资途径和投资机构的范围都经历了不断扩展的过程。

就投资途径而言,从2001年到2003年,即在全国社会保障基金设立的前三年,基金的投资范围非常小,主要限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融工具,基本上是把安全性作为基金投资的第一目标。从2004年到2006年,全国社会保障基金的投资范围进一步扩大,除了上述投资途径以外还增加了经国务院、财政部与劳动和社会保障部批准的指数化投资、股权投资、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金等投资途径,但相关部门对基金投资途径的监管还是比较严格,许多风险较大的投资项目需要经过相关部门批准。

而从2007年到2008年,全国社会保障基金的投资范围又进行了进一步的调整,如从2007年开始取消了对指数化投资、股权投资、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金等投资途径的审批限制;2008年由于我国股票市场的不景气,取消了股票指数化投资这一投资途径。

此外,从2006年开始全国社会保障基金还增加了境外投资这一途径,更大限度地拓展了基金的投资范围。

就投资机构而言,全国社会保障基金从设立之初到2003年6月都是通过全国社会保障基金理事会直接投资的方式进行运营,从2003月6月份开始,全国社会保障基金引入管理人和托管人对部分基金进行委托管理,而引入的管理人和托管人大多为私营投资机构。

自从引入委托投资方式以后,全国社会保障基金中委托投资资产的规模发展非常迅速,占全部基金资产的比重越来越高。但是从长期而言,全国社会保障基金的委托投资资产与直接投资资产的比重有待进一步调整。

(三)社会保障基金的运营效益

社会保障基金运营的主要目标在于实现基金的保值增值,因此社会保障基金每年的投资收益情况就成了衡量基金运营效益的唯一指标。我国当前公开的关于社会保障基金投资收益数据的仅有全国社会保障基金一项,表1显示的是全国社会保障基金从2001年到2008年的投资收益情况。

从表1中可以看到,从2001年到2005年全国社会保障基金的名义收益率一直处于5%以下的水平,考虑到通货膨胀因素以后的实际收益率则更低,甚至2004年出现负的实际收益率。从2006年开始到2008年全国社会保障基金的收益率出现了较大幅度的波动,其中2006年的实际收益率达到27.

51%、2007年的实际收益率更是达到38.39%的高峰,而2008年的实际收益率则出现了-12.65%的投资亏损。全国社会保障基金存在如此大幅度的投资收益波动,一方面反映了我国当前社会保障基金投资组合的不合理,另一方面也反映了政府相关部门对社会保障基金风险控制的能力较弱。

从几何平均来看,从2001年到2008年全国社会保障基金的名义收益率平均为8.98%,实际收益率为6.65%,虽然从绝对值来说收益率并不算低,但收益率存在的大幅度波动显示了基金收益的不稳定性,基金的保值增值存在着极大风险。

二、我国社会保障基金保值增值的迫切性

作为战略储备资金,社会保障基金的保值增值对社会保障制度的可持续发展有重要的意义,但是在现实中我国的社会保障基金却面临支付与风险两方面的压力,这直接决定了我国当前社会保障基金保值增值的迫切性。

(一)人口老龄化带来的社会保障支出压力

人口老龄化是人类社会进步的标志,而我国则是在社会经济还不发达的条件下出现“未富先老”的现象,人口老龄化的提前到来增加了我国社会保障的支出压力。图1显示的是我国从1953年到2008年老年人口比重与老年抚养比的变化趋势,其中1993年到2000年主要选取了1953、1964、1983、1990、2000年共五次人口普查的数据,而2000年以后则为国家统计局历年抽样调查的数据,相关数据根据《中国统计年鉴2009》整理得来。

从图1中可以看到我国从2001年开始65岁以上人口占全部人口的比重超过7%,达到联合国规定的“老年型”国家标准,正式步入人口老龄化社会。而且我国人口老龄化的态势还刚刚开始,老龄人口占全部总人口的比重还一直处于上升状态,从2001年到2008年仅仅8年时间里我国65岁以上人口的比重上升了1.

15个百分点。此外,从图1中还可以看到老年抚养比(也称老年人口抚养系数,指老年人口数与劳动年龄人口数之比)与65岁以上人口的比重呈正相关,也就是说,随着老龄人口比重的不断增加,单位劳动年龄人口供养的老年人口数也随之增加,劳动年龄人口的供养压力越来越大。

我国日益严重的人口老龄化趋势增加了未来社会保障支出的压力,这必然增加作为重要战略储备资金的社会保障基金实现保值增值的迫切性。

全国社会保障基金作为国家应付人口老龄化高峰时期的社会保障需要而设立的专项基金,人口老龄化的程度越高,对该基金实现保值增值的要求也就越迫切;而养老保险、医疗保险的个人账户基金在未来的支出水平也都直接受到人口老龄化的影响,人口老龄化的程度越高,养老保险、医疗保险在未来支出的水平也就越高,对基金实现保值增值的要求也就越迫切。

(二)社会保障转轨带来的隐性债务压力

出于人口老龄化的原因,现收现付的养老保险制度无法支撑人口老龄化高峰到来时出现的支付高峰,因此我国从1997年开始实行养老保险制度改革,从现收现付制向“统账结合”制转轨,但在转轨的过程中政府并没有承担相应的转轨成本,本该用于积累并进行运营的个人账户基金被挪用去发放退休人员的养老金,导致个人账户一直处于“空账”运行状态。

如2005年劳动和社会保障部承认城市养老金缺口在2.5万亿元左右,在未来30年时间里将达到6万亿元;世界银行测算的养老金缺口则更大,估计在3~4万亿元左右。

如此巨大的养老保险缺口仅仅依靠中央政府掌握的全国社会保障基金来偿付是无法实现的,在基金规模最大时的2008年,基金的资产总额也只有5623.

70亿元,即使全部用来弥补养老保险个人账户的缺口,也只能满足缺口总额的20%左右。由于我国社会保障转轨带来的巨额隐性债务压力很大程度上依赖于社会保障基金通过运营实现基金规模的不断扩大而得到化解,社会保障转轨带来的隐性债务规模越大,社会保障基金保值增值的要求也就越迫切。

三、社会保障基金运营效益的影响因素

鉴于我国社会保障基金保值增值要求的迫切性,实现基金保值增值的目标就成了政府相关部门工作的重点,然而社会保障基金的运营效益是受多种因素影响的,在进行社会保障基金投资运营时必须分析各因素对社会保障基金运营效益的影响,实现社会保障基金投资的最优安排。

(一)投资方式

社会保障基金的投资方式主要包括投资途径和投资机构两个方面,而这两个方面的不同选择都会影响社会保障基金运营的效率。

对于社会保障基金的投资途径而言,一定收益率的投资项目与一定的风险相对应,收益率越高的投资项目它本身所具有的风险也就越高,即使市场上短暂地出现收益率高而风险相对较低的投资项目,由于资本可以自由流动,就会吸引过多的资本流向该投资项目,从而降低它的收益率而提高它的风险,从而实现资本市场各投资项目的收益率与其风险相对应。从全国社会保障基金的实际运营状况的分析中也可以看出投资途径的选择对收益率和风险的影响。

对于社会保障基金的投资机构而言,根据运营主体性质的不同可分为公营机构与民营机构两种,而这两种投资机构所带来的投资收益是存在差异的。例如,从1980年到1990年,民营养老保险基金的实际收益率美国为8%,英国为8.

8%;同时期公营养老保险基金的实际收益率美国为4.8%,新加坡和印度为3%。我国社会保障基金虽然也同时存在公营机构直接投资与民营机构委托投资同时并存的情况,如全国社会保障基金在2008年的总资产中有3057.

89亿元的直接投资资产和2565.81亿元的委托投资资产,但不同投资机构投资收益的相关数据并没有公布。不过我们可以通过2003年引入民营机构对全国社会保障基金进行委托投资以后基金的投资收益率的变化观察到我国社会保障基金民营机构与公营机构在投资收益率上的差异。

(二)监管的有效性

监管的有效性对社会保障基金的运营效益有非常重要的影响,可以按照监管对象的不同分成对行政部门的监管和基金投资主体的监管两个方面。经济转轨时期我国社会保障制度也一直处于不断变革的状态,在这一过程中社会保障基金特别是其中的养老保险基金被非法挪用的现象非常普遍,由于社会保障基金的运营是以基金的存量作为基础的,在基金的存量不断被非法挪用的情况下,社会保障基金的投资运营也就无从谈起,社会保障基金的投资收益成了无源之水,基金的保值增值的目标不可能实现。

我国社会保障基金的运营主体包括公营机构和私营机构,不同性质的运营机构进行投资运营时的收益水平和面临的风险都是存在差异的,这也就为监管部门如何有效地实现对基金投资主体的监管提出了挑战。根据国际经验和我国历年的资金运营状况,私营机构的收益率要高于公营机构,但同时风险也要高于公营机构,在这样的条件下将社会保障基金在不同性质的运营机构间合理分配,从而最大限度地发挥政府监管部门对基金投资主体的监管能力,可以有效提高社会保障基金运营的收益率并降低风险。

(三)资本市场的发育程度

我国社会保障基金的运营途径除了小部分存入银行外,大部分都是在国际或国内的资本市场进行投资,因此资本市场的发育程度对社会保障基金的保值增值有非常重要的影响。以全国社会保障基金的投资为例,在基金设立之初就把股票、企业债、金融债、国债等列入基金的投资范围,但由于缺乏投资经验,还是有64.

59%的资金作为存款存入银行。随着全国社会保障基金的持续运营,对基金保值增值的要求越来越迫切,基金的投资途径越来越多地由银行转移到了资本市场,到2008年银行存款只占全部基金总值的10.

90%。从全国社会保障基金投资范围的扩展和投资组合的变化中可以看到,基金的保值增值越来越依赖于资本市场的发育程度,完善的资本市场将为社会保障基金的保值增值提供有利的条件。

四、实现我国社会保障基金保值增值的路径选择

(一)确立恰当的社会保障基金投资方针

结合我国社会保障基金自身条件和基金投资途径的现实状况,确立恰当的社会保障基金投资方针对实现基金的保值增值目标有非常重要的意义。以全国社会保障基金为例,在多年的基金运营过程中逐步确立了“审慎投资,安全至上,控制风险,提高收益”的投资方针。

社会保障基金作为我国的战略储备资金,属于全体公民的“养命钱”,在基金的运营过程中坚持安全至上的原则,控制基金投资运营过程中的风险对保证社会保障基金的安全具有决定性意义。

但是在基金的四条投资方针中仅仅只有一条涉及基金的运营收益,而且把提高基金的收益放在最不重要的位置,在基金的实际运营过程中往往会导致过度的注重基金的安全性。一般来说基金的安全性与收益性存在负相关关系,对基金安全性的过度强调往往会忽略基金的收益性,导致社会保障基金运营收益率的下降。

因此,在当前社会保障基金的支付压力比较小的初始运营阶段,应该把基金的保值增值作为基金的重要运营理念,把提高基金的运营收益摆在基金投资方针更重要的地位。同时,在基金的实际运营操作中坚决贯彻既定的基金投资方针,使基金在运营中获得足够高的收益并尽量避免投资风险。

(二)合理搭配投资组合

通过对全国社会保障基金投资途径的分析,我们可以发现当前我国社会保障基金的投资范围还是比较广的,但在各个投资项目的资金比例上可能还存在进一步调整的需要。在合理搭配投资组合上,发达国家成功的社会保障资金运营经验值得我们借鉴,如加拿大养老保险投资部(CPPIB)在实际运作中几乎全部采用指数化投资,这些指数大多为加拿大的TSP综合指数、美国的标准普尔500指数以及MSCIEAFE指数等,实际运营结果表明这种运作方式是相对成功的。

我国的社会保障基金在实际运营过程中虽然也把一部分基金用于股票指数化投资,但它占全部基金的比重并不高,与加拿大养老保险基金几乎全部采用指数化投资的方式相比有很大差距。我国在进行社会保障基金投资途径的选择时,应该积极借鉴国际发达国家的成功经验,合理搭配社会保障基金的投资组合,在控制基金投资风险的同时实现基金保值增值。

(三)选择恰当的投资机构,实现政府职能转变

不同性质的投资主体所运营的社会保障基金的收益率存在很大差异,因此选择恰当的投资机构是实现我国社会保障基金保值增值的重要路径。尽管2008年全国社会保障基金由私营投资机构进行委托投资的资产规模达到2565.

81亿元,占基金资产总额的45.62%,获得相对较高的投资收益,但仍有54.38%的基金资产由社会保障基金理事会下属机构进行投资。而分散在地方政府手中的养老保险、医疗保险的个人账户基金的投资也大部分都是由政府部门下属机构进行投资,基金投资的收益率不容乐观。

我国应该积极借鉴国际经验,转变政府的职能,把社会保障资金投资运营的具体安排交给经过政府监管部门严格审核的具有一定资质的私营投资机构,而政府部门只保留对申请社会保障基金运营的私营机构进行审核和对他们的投资运营活动进行监督的权利。

通过私营机构对社会保障基金进行运营来取得较高的收益,通过政府部门对社会保障基金进行严格监管实现基金的安全,通过两个部门的专业化职能安排实现社会保障基金收益与安全双重目标的同时实现。

(四)大力完善资本市场

鉴于资本市场的发育程度对社会保障基金的收益存在的重要影响和我国资本市场的现状,我国政府应该加大力度完善资本市场,实现我国资本市场从不成熟市场向成熟市场的转型。要稳定资本市场,我国政府首先应该从制度安排上着手,通过对交易制度、监管制度等各种制度的合理安排,为我国资本市场的稳定奠定制度基础。

同时由于我国当前资本市场不完善导致的投机行为泛滥也是严重威胁资本市场稳定的重要因素,相关部门在对非法的投机行为进行打击的同时应该着力引导市场交易者的市场行为,让资本市场回归到投资而不是投机的市场。

此外,市场信心对资本市场的稳定也有非常重要的意义,而市场信息的公开是保持市场信心的重要基础。成熟的资本市场还体现在市场规模的不断增长和投资产品的不断拓宽,我国在培育成熟资本市场的同时还必须注意引导更多的剩余资金有序地进入资本市场,同时借鉴发达国家的经验拓宽我国资本市场的投资工具,如引入在西方发达国家的成熟资本市场中不可缺少的权益指数基金、行业指数基金、证券指数基金等投资工具。

通过资本市场的不断完善,为我国社会保障基金的保值增值创造一个有利的市场环境。

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