垄断行业有那些 刘满平:垄断行业价改以建机制而非以降价为唯一目的

2017-12-07 - 垄断行业

国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平: “垄断行业价格改革以建机制而非以降价为唯一目的”

王尔德

本报记者 王尔德 北京报道

国家发改委近日发布的《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》(以下简称《意见》),提出建立健全以“准许成本 合理收益”为核心的约束与激励相结合的垄断行业定价制度。到2020年,科学、规范、透明的垄断行业政府定价制度基本建立。

对此,发改委价格监测中心高级经济师刘满平表示,《意见》初步提出了相对成熟的垄断行业价格改革的新认识论和方法论,这标志国家对垄断行业的认识上升到新的阶段。

就垄断行业价格改革的新方法论,刘满平接受了21世纪经济报道专访。

对垄断行业认识上升到了新阶段

《21世纪》:垄断行业与竞争性行业的界定是一个变动的概念吗?为什么《意见》中提到的垄断行业主要包括输配电、天然气管道运输、铁路运输等基础性行业以及居民供水供气供热等公用事业,而没有涵盖此前我们经常提到的电信行业?

刘满平:发改委此次发布的《意见》中所称的垄断行业,包含两大类:网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业。前者也叫自然垄断行业。由于对“自然垄断”性质认识的不同,导致人们对自然垄断业务边界的界定存在较大争议。

正如你所问的一样,垄断行业与竞争性行业的界定是一个变动的概念。

从动态角度看,自然垄断行业的边界和自然垄断业务范围主要受以下三个因素影响。

首先是技术进步。技术进步能够在很大程度上克服原有技术结构所决定的自然垄断特性,进而改变自然垄断的边界。

其次,需求状况。技术水平不变时,需求扩张能够改变自然垄断的自然性质与强弱特点。例如,家庭宽带之前是认为垄断,现在就有多家竞争。

第三,经济发展水平。例如,电力、煤气、自来水、铁路运输等产品具有明显的区域性,没有形成全国性的大市场,这些产品在较小的地区市场上受制于狭小的市场 容量,具有自然垄断的特征。但经济发展使得这些产品的市场范围不断扩大,当区域性市场成熟演变为全国统一的大市场时,这些产品的许多业务领域不再具有自然 垄断性质,应该由多家企业竞争性经营。

综上,我们可以看到,电信业之前是典型的自然垄断产业,而近年来,电信业的竞争日益激烈,原因就在于远程通讯技术的发展,特别是光纤、通讯卫星、计算机等 大容量传送途径的开发,减少了电信基础设施的投资规模,使远距离通信成本大幅下降,从而在技术革新上、传输成本上降低了进入壁垒。再加上微信的发展,极大 地冲击了传统电信行业。所以,未来对于电信行业的垄断定性可能还存在一定的变数。

《21世纪》:垄断行业价格改革的难点在哪里?为什么党的十八大以后才初步建立起以“准许成本 合理收益”为核心的垄断行业定价制度框架?

刘满平:由于垄断行业主要提供基础性、公益性产品和服务,既是企业生产的基础材料,又是百姓生活的必需品,垄断行业价格改革其本质是调整现有利益格局,需要协调多方面的利益关系和矛盾,所以难度较大,主要体现在三个方面:

一是如何打破现有垄断体制;二是如何核清企业成本、明确成本规则;三是在我国社会保障体系还不够健全的情况下,如何从社会和谐与稳定的角度充分考虑低收入群体的承受能力,统筹好公益性与价格改革的关系。

回顾我国垄断行业定价管制的历史演变,可以发现我国对垄断行业定价制度随着国内国际形势的变化、经济体制改革的不断推进,也处于动态变化之中,在不同时期 呈现出不同特点,且政府对垄断行业定价管制的目的也不尽相同。同时,定价制度也与我国对垄断行业范围和性质的认识程度以及边界的界定不同而有所变化。

在党的十八大以前,我国对垄断行业的认识还不足,将垄断行业产品还是当作一种公共品和福利品来对待,所以定价制度基本上沿用了上世纪80年代采用的成本加成定价方法,只不过各行业能够根据自身特点在加成成本定价方式的基础上稍加改动。

这种方法从本质上来说属于上世纪 80 年代以前美国所采用的投资回报率管制的一种形式。与政府直接定价不同,成本加成定价属于政府指导价,因此属于间接定价管制。

党的十八大后,2015年中共中央国务院出台了《关于推进价格机制改革的若干意见》,对垄断行业的认识上升到新的阶段,同时又提出了能源革命,要求正确划 分垄断业务和竞争业务,还原能源的商品的属性,在这些改革思想指导下,各级价格主管部门加快推进垄断行业定价制度建设,先后出台了输配电、天然气管道运 输、铁路客运等重点行业定价办法或成本监审办法,初步建立起以“准许成本 合理收益”为核心的垄断行业定价制度框架。

《21世纪》:这个新的定价制度框架是怎么形成的?这是一个国际通用做法?

刘满平:对于垄断行业定价制度,国际上通用的、成熟先进的方法包括两个层面:总收入(平均价格水平)控制和价格结构设计。

前者主要是从长期来看,讨论如何在被定价企业和其用户之间进行风险和利润分配的问题。它以促进企业有效率可持续运营为原则,以经审核的成本(准许成本、合理收益)为基础,可以采取拉姆齐定价、公正报酬率定价、价格上限定价、标尺竞争等方法。

后者主要解决的是短期内生产者的资源配置和不同用户群的利益分配问题,必须兼顾公平负担、引导合理供需、执行简便等原则,形成反映分类用户成本、引导资源 合理配置的价格结构。可分为“线性定价”和“非线性定价”两种形式,我们经常听到的“二部制定价”和“容量限制定价”其实是上述方法的具体体现。

目前我们采取的“准许成本 合理收益”类似公正报酬率定价,主要是用于总收入(平均价格水平)控制。

准许成本上升可能会导致涨价

《21世纪》:这个新的定价框架是否一定会降低产品和服务价格,会不会也有可能导致价格上涨?

刘满平:出台新的定价框架目的是对垄断行业建立一整套科学合理的价格监管制度,而非以降低产品和服务价格为唯一目的。目前部分垄断行业产品价格降低只是新 定价制度出台后的结果反映,而非目的。未来如果准许成本确实有所上升,肯定不排除在新的监管周期内,价格有可能上涨。

《21世纪》:网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业这三类行业的定价办法、成本监审办法会不会有一些操作层面的区别?

刘满平:这个肯定是有的,因为“准许成本 合理收益”的定价制度是原则性的规定,大的方向是共同的。但网络型自然垄断环节和重要公用事业、公益性服务行业 这三类行业由于各个行业自身特点、发展状况、市场结构等不同,其准许成本肯定会有所不同,在成本监审办法中,哪些行业或环节只能允许哪些成本等等都应有明 确规定。而准许收益的高低也会有所不同。

因此,大家才可以看到,国家在出台总的成本监审办法的同时,又分别出台输配电、气价成本监审细则或办法。

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