国进民退知乎 【010】数据说话|基础设施和公用事业领域投资真的是“国进民退”吗?

2017-12-07 - 国进民退

近10年来,国家高度重视民间投资,民间投资政策经历了从鼓励引导到项目支持的过程,民间投资的领域不断放开,政策举措越来越实,支持力度越来越大。

一是出台民间投资“36条”,鼓励民间资本进入公用领域。为鼓励民间资本投资,早在2005年国务院就出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(俗称为“非公经济36条”。到了2010年,国务院又出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(俗称为“新36条”),鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。

国进民退知乎 【010】数据说话|基础设施和公用事业领域投资真的是“国进民退”吗?
国进民退知乎 【010】数据说话|基础设施和公用事业领域投资真的是“国进民退”吗?

规范设置投资准入门槛,不得单对民间资本设置附加条件。明确界定政府投资范围,对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持民间资本进入。积极推进医疗、教育等社会事业领域改革,将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充。

二是推行PPP模式,明确民间资本进入公共领域的主要路径。2015年国发60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,首次明确将PPP模式作为重点公共领域的重要投融资手段,在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广PPP模式,规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。

并明确通过PPP模式,鼓励民间资本平等参与铁路、电信、信息基础设施、空间基础设施、核电等领域投资,支持民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发等领域的产业投资基金。

与此同时,国家发改委、财政部等部委出台了一系列PPP政策文件,为民间资本参与公共领域投资夯实了政策保障基础。

三是深化投融资体制改革,规范和提升民间投资的质量效益。为规范和激活民间投资,提升投资质量,早在2004年国务院出台了《国务院关于投资体制改革的决定》,对促进投资发挥了重要作用。2016年,**印发了《关于投融资体制改革的意见》,要求平等对待各类投资主体,确立企业投资主体地位,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力。

充分发挥政府投资的引导作用和放大效应,完善政府和社会资本合作模式。通过特许经营、政府购买服务等方式,在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式,扩大公共产品和服务供给。

通过大力发展直接融资、加强信用监管、主动规划引导等手段,不断提高投资的质量和效益。

近10多年来,在“新36条”及相关投融资政策、金融支持政策、PPP政策的综合支持和引导下,我国民间投资取得了巨大的成就,对促进国民经济快速发展、加快基础设施建设发挥巨大作用。

一是民间资本投资快于全社会固定资产投资增速,成为投资的主力军。从国家统计局查询的数据看,民间资本固定资产投资规模由2006年的5.5万亿增加2015年的35.4万亿,增长了5.43倍(未扣除物价因素,下同),年平均增速

20.5%,高于全社会固定资产投资增速0.5个百分点。全社会固定资产总投资中民间资本投资占比由2006年的60%提升的2015年的64.2%。当前,民资资本投资规模已超过了国有资本投资规模的2.5倍,成为固定资产投资名符其实的主力军。

图1 近年来基础设施公用领域各类所有制资本的投资占比变化

(数据来源:国家统计局年度数据)

二是基础设施公共领域民资投资增长迅速,投资热点开始显现。近10年来,基础设施公共领域投资规模不断扩大,由2005年的2.72万亿增加到2015年的15.2万亿元,增长了4.58倍,其占全社会固定资产总投资的比由2005年的36.

3%下降到2015年的27.0%。与此同时,公共领域的民间资本投资增长迅速,由2008年的0.64万亿增加到2014年的2.66万亿,其占公共领域固定资产总投资的比也由2008年的14.2%上升到2014年的20.5%。值得一提的是,2013年以来,公共领域的民间资本投资呈现新的热点和亮点,供电、供热、供水、燃气、社会保障等领域的民间投资占比超过了30%。

图2 近36个月基础设施各领域累计投资的民间投资占比变化(%)

(数据来源:国家统计局月度数据)

三是PPP模式助推民间资本进入公共领域投资。财政部PPP项目综合信息平台的数据显示:截至2016年6月,财政部105个落地示范项目中,82个已录入签约社会资本信息,包括54个单家社会资本参与项目和28个联合体(多家社会资本联合参与)项目,签约社会资本共119家,其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企(国有独资和控股企业,含海外上市国企)65家,民企占比36%,前三类非国企合计占比45%,远高于公共领域民间资本投资20%的占比。

这说明PPP模式为民间资本进入基础设施公共领域投资开辟了新通道,提供了新的投融资工具。

图3 政府投资、公共设施、全社会固定资产投资、GDP之间的占比情况

(数据来源:国家统计局年度数据)

一是全社会固定资产投资不存在“国进民退”现象。前文已经论述过,近10年民间资本投资在全社会固定资产投资的占比持续升高,目前保持在65%左右;而国有资本在在全社会固定资产投资的占比持续下降,其固定投资规模由2006年的3.

3万亿增加到2014年的12.5万亿,仅增长了2.79倍,在全社会固定资产投资中的占比也从2006年的33.3%下降到2014年的24.4%。因此,从10年时间跨度和整体来看,全社会固定资产投资不是“国进民退”,而是“民进国退”。当然,在部分领域可能存在“国进民退”现象。

二是基础设施公共领域不存在“国进民退”现象。近10年的数据表明,基础设施公共领域的民间投资占比持续上升,10年上升了6个百分点,目前保持在21%左右;而国有资本投资占比持续下降,由2005年的84%下降到2014年的73%,10年下降了11个百分点。特别是在供水、供热、社会保障领域下降更明显。这也同样可以说明,基础设施公共领域投资同样不存在“国进民退”现象。

三是不存在政府投资对民间投资的“挤出效应”问题。近十多年里,尽管政府预算资金(不含预算外的资金,如没有纳入到财政预算的土地出让金等)投资规模不断扩大,由2006年的0.47万亿增加到2015年的3.09万亿,增长了5.

5倍,但这一增速与民间资本投资增速的5.4倍基本保持一致。全社会固定资产投资的政府预算资金占比基本保持在5%左右,低于美国全社会固定资产投资中政府预算资金20%的占比。因此,不存在政府投资对民间投资的挤出问题。

一是当前投资规模过大,投资收益下降,影响了民间投资实体产业的积极性。过去的10年,我国经济增长严重依赖投资拉动,全社会固定资产年投资总额占GDP比重超过了80%,2015年高达83%;而美国等发达国家的固定资产年投资与GDP的比一般不超过20%。

究其原因,一方面我国仍处于快速城市化、工业化发展阶段,投资需求较大;另一方面,我国投资存在重复投资、超前投资、投资偷工减料等因素,造成了大量固定资产闲置浪费、产能过剩,以及建成设施的品质不高、使用寿命不长、维修成本高,这些都对经济可持续发展的贡献不大。过去的大规模投资,必然造成投资过剩、产能过剩、实体投资收益下降,从而影响民间投资的积极性。

二是投资结构失衡,居民消费能力下降,制约了消费升级领域的投资需求。过去10年房地产累计投资超过57万亿元,其在全社会固定资产中的占比高达20%,这一比例远高于国际的平均水平,也使得我国经济发展严重依赖房地产投资。

仅2014年各类房地产企业的计划总投资高达49万亿,在建项目投资高达16.2万亿,这其中70%为住宅投资。如此高额的投资最终是需要靠居民通过按揭来买单。居民买了房子,还要还房贷,消费升级能力不足。而通过炒房赚了钱的投资者,他们往往是到国外消费升级。这样下来,国内消费升级投资的机制不畅,民间投资新的领域还形成,旧的领域投资饱和,投资下降也是必然。

三是缺乏专业投资管理者和合格投资者,参与公共领域投资受到不公正待遇。近年来,政府放松了对投资管理企业的监管,P2P等各类投资公司如雨后春笋,鱼龙混杂,很多公司并无实际投资而非法集资,使得投资者损失惨重。

另一方面,部分投资者一旦投资受损就去找政府、聚众维权,缺乏投资风险自担的契约精神。上述两方面原因影响了民间资本的融资能力,增加了资金使用成本,降低了市场竞争力。不少地方政府在基础设施领域对民间资本存在偏见、偏爱国企,投资审批程序依旧繁琐等,也影响了民间投资公共领域的积极性。

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