中国国债规模:现状、趋势及对策

2018-05-25 - 中国国债

内容提要:本文认为自1981年我国发行国债以来,国债规模日趋增大。它的变化出现了3个明显的阶段性特征。本文认为“九五”时期国债的理论规模保持在2200亿元到2800亿元是可行的。文章在对中国国债规模进行分析以后得出了一个看似矛盾的结论:从财政收支角度看,我国的财政债务规模已明显偏大,没有进一步拓展的余力;但从国民经济的大范围看,继续扩大国债发行规模的潜力却十分可观。

中国国债规模:现状、趋势及对策
中国国债规模:现状、趋势及对策

认为矛盾的根源在于“两个比重”过低,解决这个矛盾的关键是“振兴财政”。

本文拟对中国的国债规模及其发展趋势进行实证分析,阐释我们的观点与看法,并提出相关的政策建议。

一、中国国债规模的实证分析

中国国债规模:现状、趋势及对策
中国国债规模:现状、趋势及对策

(一)17年来中国国债的规模及阶段性特征

我国从1981年恢复发行国债到1996年底,累积发行国债近6000亿元,到1996年底,国债余额达3803亿元。年度人民币国债发行额增长率相当高,从1981年的40多亿元增加到1996年的近2000亿元。另外,值得注意的是,我国国债规模的变化还表现出明显的阶段性、阶梯式上升的特征。

中国国债规模:现状、趋势及对策
中国国债规模:现状、趋势及对策

表1  不同时期国债发行情况     单位:亿元

中国非税收入改革及规范化管理研究

中国非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入。目前我国各级政府存在大量的收费、基金等非税收入,非税收入管理中存在的问题日趋突出,推进非税收入改革已迫在眉睫。

中国国债规模:现状、趋势及对策

一、中国非税收入的现状、问题及成因

(一)中国非税收入的历史回顾

我国财政收入由税收收入为主体和非税收入作为必要补充的两种形式组成。现代社会中的各种收费等非税收入是指国家在依照税法征税取得收入之外,各级行政机关、司法机关和代行政府职能的事业单位,在对社会、经济和技术、资源实施管理过程中,依据国家法律、法规和具有法律效力的行政规章的规定以行政事业性收费、基金、集资、罚款等形式无偿地向法人、社会团体和城乡居民个人取得的收入,以及国有企业上交利润等收入。

中国国债规模:现状、趋势及对策

因此,我国非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式,属于财政性资金,是国家财政收入的重要组成部分。

在建国以后相当长的历史时期内,我国实行的是高度集中的计划经济体制,在这种体制下,政府统收统支,各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理,一切收入上缴财政,一切开支依赖拨款。其中,国营企业上缴利润等,纳入财政预算管理,有关部门收取的少量费用,如企业登记费、学杂费等,纳入财政预算外管理。

因此,在此期间,对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的,基本上不存在“三乱”的现象。改革开放后,传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破,本着放权让利、分灶吃饭的原则,财政体制进行了几次改革,对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续、快速发展起到了积极的作用。

但随着改革进程的加快,各级政府的财政收支矛盾也日益增大,单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要,迫使政府增设预算外收入项目,允许和鼓励行政事业单位积极“创收”,从此拉开了中国大规模收费之幕。

这种相互激励的膨胀机制最终导致了“费”名满天飞,“费”额年年涨,“费”满小金库,“费”散国家财力的混乱局面。

(二)中国非税收入的现状与问题

当前,我国非税收入总额庞大。据有关方面提供的资料,1996年全国非税收入总额达6000亿元,比1985年增长9.6倍,平均年增长8.9%,高于同期财政收入3.3个百分点(详见图表一)。其分布情况是:

1.财政预算内的非税收入。主要项目有:第一,国有企业上缴利润(包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其它国有“资产收益)。第二,国家能源交通重点建设基金收入。第三,各种专项收入:如征收排污费收入、教育费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。

第四,基本建设贷款归还收入。第五,事业收入、公产收入。第六,国家预算调节基金收入。第七,罚没收入。第八,行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理,项目、数量及支出管理比较规范。从数量上看,这部分非税收入为736亿元,占当年财政预算收入的9.9%,在整个非税收入中也是小头。

2.财政预算外的非税收入。这部分非税收入主要包括:第一,由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金。第二,由省级人民政府或省级财政、计划(物价)部门批准设立的行政事业性收费和基金。据统计,中央政府及有关部门设立的收费项目共369项,其中有97项纳入预算管理,272项大部分纳入预算外管理。

地方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。就全国统计,这部分非税收入总额达3314.7亿元,为当年财政预算收入的45%。

3.财政之外政府各部门的收费和集资。这部分严格说是没有经过政府或有关部门批准,游离于财政预算内、外,即制度外的待清理的非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手中,尤其是集中在县、乡两级政府的手中。据对乡镇财政调查材料显示,我国中部地区乡镇政府的自筹资金(通过收费或集资)已占到其政府财力的1/3左右。就全国推算,这部分非税收入将达2000多亿元,为当年财政预算收入的27%以上。

后两个部分构成非税收入的主体,而恰恰是这两个部分的项目繁多、数量庞大、财政管理严重滞后,基本上处于失控状态。

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