安然公司内部控制 田爱芳:浅谈企业内部控制对公共部门内部控制影响和借鉴

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安然公司内部控制

发表时间:2017/1/9 0:49:16

20世纪以来,随着企业规模的扩大及组织机构的变化,现代意义上的企业内部控制应运而生。企业内部控制经历了内部牵制时期(20世纪40年代前)、内部会计控制和内部管理控制时期(20世纪40年代末至70年代)、内部控制结构时期(20世纪80年代至90年代)、内部控制整体框架时期(20世纪90年代至今)四个阶段。

1992年,美国COSO委员会(即美国“反对虚假财务报告委员会”所属的内部控制专门研究委员会发起机构委员会,1985年成立。)发布了《企业内部控制——整合框架》,并被广泛采用。

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中国在内部控制方面的研究始于上世纪80年代。受美国2002年安然事件、世通公司虚假记账,财务欺诈案及随后美国的萨班斯法案的影响,2004年底和2005年6月,国务院要求“由财政部牵头,联合有关部委,积极研究制定一套完整公认的企业内部控制指引”。

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2006 年7 月财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会等部门发起成立了我国企业内部控制标准委员会,并于2008 年5 月发布了《企业内部控制基本规范》,2010年4 月发布了《企业内部控制配套指引》。

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该项基本规范和配套指引共同构成了我国现阶段的企业内部控制准则体系。在基本规范中,将内部控制定义为(现行标准定义)“是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。

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”,指出内部控制的要素包括内部环境、风险评估、信息与沟通、控制活动、内部监督5项。中国企业内控规范体系不仅适用于上市公司,而且适用非上市大中型企业;不仅适用于一般工商企业,而其适用于特殊行业的企业。不仅限于财务报告真实性控制,还关注非财务报告风险控制,涉及公司、业务流程等各层面。

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二、公共部门内部控制理论的发展演进情况

(一)国外公共部门内部控制的发展和完善。

从18世纪80年代末,美国就开始出台了一系列法规制度,构建公共部门内部控制制度。此后,美国先后出台系列法规和规范,在行政系统内,构建了以财务管理和会计管理为主的联邦政府部门内部控制;在行政系统之外,国会及审计总署通过实施外部监督促进行政系统内部控制有效运行。

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国际审计组织在1992年发布了《内部控制准则指南》,在2004年召开的第十八届最高审计机关国际会议讨论通过了《公共部门内部控制准则指南》。《公共部门内部控制准则指南》不仅吸收了COSO框架的成果,还考虑美国防虚假财务报告委员会所属赞助组织委员会提出的《企业风险管理框架》。

综观美国公共部门内部控制的发展历程,可以得出以下三个结论。第一,国家政府的组织结构和管理体制的合理设置是内部控制框架的组成部分,国家机关及其之间的关系,要纳入公共部门内部控制的整体框架之中。

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第二,企业内部控制理论和实务发展对公共部门内部控制影响较大。如《联邦政府内部控制准则》在框架和构成上较多地借鉴了COSO框架的成果。第三,推进公共部门内部控制是一个渐进过程,随着形势的发展不断改进完善。

(二)新公共管理理论对公共部门内部控制的影响。

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20世纪70年代以来,在政府公共行政效率低下、高额的行政社会成本和财政赤字等问题突出的情况下,重新构建适应经济全球化和知识经济时代的行政体制成为行政改革浪潮的重要课题,“新公共管理理论”随之应运而生,并成为西方行政改革的指导理论。新公共管理理论注重企业和市场的导向作用,强调从私人部门管理中对理论和技术的借鉴,吸收市场经济中企业的经营管理技巧、监督和激励机制。

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新公共管理理论提出管理具有相通性,即在承认公共部门和私人部门不同之处的基础上,得出二者的管理本质是相似的,企业的管理制度完全可以应用于政府的行政管理中。在新公共管理理论的指导下,新公共管理运动蓬勃发展,通过借鉴企业成功的经营管理理念和管理方式,在政府部门中推进商业管理风格。

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(三)我国对公共部门内部控制及存在的问题。

我国对公共部门内部控制的系统研究相对起步较晚,主要是从公共部门内部控制的内涵、作用和目标、现状及问题、优化措施、与内部审计和财务报表等相关问题的关系等方面推进的。受新公共管理运动的影响,近几年,我国行政事业单位不断深化体制改革、转变政府职能,其目的旨在提高公共服务的效率和效果。

然而,当前我国公共部门的内部控制建设中仍然存在诸多问题,主要表现在如下几方面:一是内部控制环境欠佳。表现为权力制衡机制不健全、缺乏内部激励机制、轮岗制度执行不力、风险意识较为淡薄。

二是内部控制活动不完善。如未严格实行不相容职务分离制度、固定资产管理不规范、财务分析报告普遍缺乏。三是信息沟通有待加强。存在信息化平台建设滞后、内部信息沟通不畅、信息传递方式落后、信息利用率较低等现象。

三、加强我国公共部门内部控制体系建设的建议

(一)充分认识公共部门内部控制的重要性,明确内控目标,提升内部意识。

就目前的形势而言,强化政府部门的内部控制是大势所趋,同时也是一个循序渐进、逐步发展的过程。内部控制是机构运作不可缺少的过程。内部控制不是孤立的事项或环境,而是机构业务管理中存在的一系列活动,这些活动每时每刻制约着机构业务管理。

有效的内部控制能够保证公共部门整体效率,防范公共管理风险,提升社会治理能力。随着我国经济社会的发展,公共部门需要不断健全、完善内部控制,才能适应新的形势需要。我国公共部门内部控制的目标应该为,强化公共部门职能的履行,提高行政效率、有效贯彻执行相关法规、保证财政收支的合法和效益以及提高相关管理人员的素质和能力等方面。

有效的内部控制能够保证公共部门整体效率,防范公共管理风险,提升社会治理能力。

(二)借鉴企业内部控制理念,构建我国公共部门内控体系。

企业内部控制体系的建设和发展与公共部门内部控制发展是相互影响、相互促进的,公共部门内部控制建设可以合理吸纳企业先行成果与经验,结合我国实际国情,建立起适合国内政治体制的公共部门内部控制体系。2013年5月14日,美国COSO委员会如期发表了新的内部控制框架,新的内部控制框架于2014年12月15日替代1992年版的内部控制框架正式实施.

因此,可以借鉴新COSO框架改进我国公共部门的内部控制,在COSO内部控制五要素的基础上,即内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督基础上,建立与我国国情相符的公共部门内部控制体系。

作为政府部门管理的重要组成部分,内部控制是公共部门为履行职能目标而建立的保障系统,应该能够通过内部控制环境、内部控制执行、风险评估、信息沟通等要素和程序将公共部门内部的行政、管理、财务等系统统一管理的组织结构。

同时,在体系设计上要体现公共部门内部控制的特征,体现公共道德控制和信息资源控制的社会政治效应,体现使命目标和政策执行控制的社会经济效益。

1.借鉴企业内部控制规范,确立公共部门内部控制原则。

企业内部控制原则包含“全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益”五原则。公共部门的内部控制在此方面可以予以借鉴,设立类似的控制原则,只是在内涵上应体现符合国家规定的相关内容。

2.借鉴企业内部控制,确立规范性的控制环境。

公共部门的管理环境同样需要一定之规予以完善,可以借鉴企业内部控制的环境控制要求,加强公共部门的组织架构设置,培育公共部门的部门文化,建立完善的人力资源管理机制。如,在岗位管理方面,可以重点关注关键岗位的控制,建立起明确的岗位分工和责任制。可以建立岗位轮换制度,明确轮岗周期,形成岗位制约机制。

3.借鉴企业内部控制,开展严谨的风险评估活动。

风险评估工作对公共部门的稳健运行起着重大的保障作用。公共部门应当建立经济活动风险定期评估机制,对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。在业务风险评估方面,区别于企业内部控制,可以重点关注财务预算管理情况、收支管理情况、政府采购管理情况、资产管理情况、建设项目管理情况、合同管理情况等。

4.结合公共部门经营管理实际情况,明确重点控制活动。

因公共部门职能的特殊性,其控制活动应该重点关注如下内容:一是关注不相容岗位相互分离,形成相互制约、相互监督的工作机制。二是关注内部授权审批控制,促使相关人员在授权范围内行使职权。三是关注归口管理,按照权责对等原则,对有关经济活动统一管理。四是关注财产保护控制,确保公共财产安全完整。五是关注预算控制,强化对经济活动的预算约束。

5.建立评价与监督机制,强化公共部门自我监督、约束与改进。

公共部门内部审计部门应定期或不定期的对单位内部管理机制的建立和执行情况予以监督,对内部控制的有效性进行监督,对业务经营的合法合规性和经营效率予以监督,通过监督,及时发现工作中存在的低效、无效、失效工作环节,并采取切实措施予以纠正完善。

在开展公共部门的内部控制过程中,尤其要注意财务的控制,在此专题予以强调。一方面,从企业内部控制理论和部分国家公共部门内部控制的实践来看,重视财务管理在内部控制中占据了重要地位。如,美国在加强公共部门内部控制的过程中,通过一系列措施加强公共部门财务管理。

美国先后在1990年出台了《首席财务官法案》、1996年通过了《联邦财务管理改进法案》,建立联邦政府首席财务官制度,改进联邦政府部门的财务管理,提高联邦CFO的地位和作用。

另一方面,目前我国公共部门财务管理状况存在诸多问题,成为影响公共部门内部控制的重要因素。很长一段时间以来,我国对行政事业单位、社团组织等公共部门的财务管理重视不够,监管相对薄弱,这使得公共部门的财务管理存在诸多问题。

如,财政部2011年63号公告显示,财政部对28个中央部委所属的二级预算单位和17个事业单位检查中发现,被查单位预算资产财务管理存在如下问题:一是会计机构不健全,会计人员配备不足,个别单位会计基础工作薄弱;二是预算编制和执行不够规范;三是一些单位资产管理基础薄弱,固定资产核算不实等问题较为突出;四是部分事项的会计核算不实;五是在执行税收、津贴补贴、非税收入等国家政策过程中还有不够规范的方面和环节。

因此,切实强化公共部门财务管理,借鉴企业内部控制中的控制措施和理念,建立起适合我国财务政策的严谨的财务管控制度,应成为后期公共部门内部控制体系建立中的重中之重。

(三)立足我国国情,把推进公共部门内部控制纳入我国整体改革的框架中。

随着我国改革的推进,我国将积极稳妥地推进政治体制改革。在推进政治体制改革过程中,要重视和充分认识到公共部门内部控制的重要作用,通过公共部门内部控制推动政治体制改革,推进科学执政、民主执政、依法执政和决策科学化、民主化。要把推进公共部门内部控制纳入我国整体改革的框架之中。

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