股票注册制的制度构造 股票发行注册制的改革理念、责任配置与制度建构

2017-01-09

很高兴有机会参加“2015陆家嘴论坛”。近一段时间以来,社会各方很关心股票发行注册改革,有关的讨论也很多。利用今天的机会,我想从制度逻辑的角度与大家交流一下对股票发行注册制的理解与认识:

股票注册制的制度构造 股票发行注册制的改革理念、责任配置与制度建构

中国的股票发行管理制度,经过20多年的改革探索与实践发展,取得的成就有目共睹。市场发展到今天,我们讨论推进股票发行注册制改革,仍然需要思考两个本源性的问题,一是股票发行活动的市场本质是什么?二是这种市场活动为什么需要第三方力量介入?

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公司发行股票融入资金,投资者购买股票融出资金,这种投融资活动的市场本质,是买卖双方以股票作为标的形成的一种交易关系。从这种抽象的、本质的意义上看,股票发行与以其他商品作为标的的交易并无不同。既然如此,我们需要回答的问题是,股票发行活动为什么不能像其他商品买卖活动一样,完全由市场主体自主决定,通过私法自治的方法来调整和规范,而一定要由政府或者其他市场公共机构事先介入其中,由这些第三方审批、核准或者注册呢?

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事实上,与一般商品不同,“股票”是一种权利凭证。股票的价值取决于其所代表的基础资产质量及其未来盈利能力。买卖股票不像买卖一般商品,可以通过直接查验、对比、观察有无瑕疵或者缺陷,来判断品质的好坏与优劣。要判断股票有没有投资价值,必须基于与股票相对应的企业的资产、经营、财务等公开披露信息。因此,股票市场本质上是以信息为基础的交易市场,股票信息的质量决定着市场引导资本流动、决定资源配置的效率与效果。

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由此可见,以股票为标的的交易市场存在着解决信息不对称问题的特殊要求。尤其是在向不特定对象公开发行股票的情况下,标准化的股票发行交易,突破了一对一、面对面、“一手交钱、一手交货”的传统模式,更增加了发行人滥用信息优势地位,甚至是恶意欺诈的可能性。市场发展的实践使人们认识到,维护股票发行的市场公平,保护人数众多的投资者的合法权益,单靠投资者自身的知识和能力,单纯通过事后救济的方法,是难以做到的,必须要有独立的第三方力量事先介入其中,对信息披露内容进行把关和监督。完全通过市场自治的方法来解决股票公开发行中的信息披露问题是不现实的,成熟市场发展中经历的危机和泡沫事件,深层次的原因都在于此。

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需要指出的是,人们意识到要对股票公开发行活动进行事先的把关和监督,但对于把关和监督的目标是什么?在关注信息披露之外,要不要对企业的投资价值做出实质判断?即使到了今天,大家的认识也不完全一致。反映到实践中,有关的制度定位、工作理念和工作要求必然存在较大的差异。

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我国证券市场从建立之初即借鉴境外市场的做法,由政府事先介入股票发行活动,进行把关和监管,相应的管理制度也经历了从审批制到核准制的不同发展阶段。现行的股票发行核准制度体现了以信息披露为核心的市场化方向,但从实践的效果来看,由证监会进行核准把关,市场上往往认为是政府对企业盈利能力和股票投资价值进行了“背书”。监管部门不仅负责股票发行的审核把关,而且对新股发行“管价格、调节奏、控规模”,不利于培育市场主体的风险判断与市场选择能力,不利于形成有效的市场约束机制,造成市场供需关系的扭曲和紧张,削弱了市场价格发现、风险释放等功能作用,最终不利于规范市场主体的行为和市场稳定运行,市场配置资源的作用不能得到真正的体现。

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因此,推进股票发行注册制改革,还是要回到股票发行活动的市场本质,从监管力量介入的内在逻辑和根本目标出发,在改革的制度设计和操作安排上,始终秉持以下几个方面的基本理念和要求:一是注册审核不应限制企业股权融资的天然经济权利。处于不同发展阶段和水平的企业,都可以依法进行股权融资。只要不违背国家利益和公共利益,企业能不能发行、何时发行、以什么方式和价格发行,都应由企业和市场自主决定;

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二是注册审核应当回归以信息披露为中心的核心理念。注册审核要从“选秀”、“选优”转变到督促企业向投资者披露充分和必要的投资决策信息上来,注册审核机关不对企业的资产质量和投资价值进行实质判断,也不对发行人“背书”。投资者依据披露信息所作的投资决策也不应由注册审核机关承担责任;

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三是注册审核不应以否决发行申请为目的。通过注册审核是要让符合信息披露要求的企业发行上市,对于违反国家利益和公共利益的企业,注册审核中当然应当依法提出否定意见,但否决发行申请不应成为注册审核工作的目标,审核过程是一个提出问题、回答问题,相应地不断丰富和完善信息披露内容的互动过程。发行人向投资者披露的内容达到了信息披露制度和规则的标准,就可以发行上市;

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四是注册审核应当以大力强化事中事后监管为基础。不仅不能替代,而且应当更加强化。监管机关的职责重在监管执法,集中精力查处信息披露违法违规行为,采取一切必要手段惩治市场欺诈,责成失信违法主体回吐经济利益,维护投资者合法权益。

注册制改革的核心在于理顺市场与政府的关系。注册制既可以较好解决发行人与投资者信息不对称所引发的问题,又可以厘定和规范监管部门的职责边界,避免监管部门“有形之手”对市场的过度干预,从而构建起“宽进严管,放管结合”的体制。贯彻落实好注册制的改革理念,必须进一步明确市场参与各方主体的权利义务,建立强有力的法律约束机制,通过配置清晰、要求严格的法律责任规范,逐步形成市场参与各方依法尽责履职和维护自身合法权益的市场化、法治化的良好环境。注册制改革的关键是要落实好四个方面的责任要求:

一是落实发行人的基础诚信责任。发行人是信息披露的第一责任人,必须确保披露内容的真实性、准确性和完整性,对于信息披露内容存在虚假记载、误导性陈述和重大遗漏的,应当无条件地承担法律责任。发行人的控股股东、实际控制人指使或者协助违反信息披露义务的,应当同样承担法律责任。落实发行人的诚信责任,一方面要大幅提升行政罚款和刑事罚金数额幅度,让失信欺诈者付出沉重的经济代价。同时,要全面落实负有责任的董事、监事和高级管理人员个人的法律责任,实行最严厉的市场禁入措施,构成犯罪的,坚决实施刑罚制裁。另一方面,要改革完善民事赔偿责任制度,针对欺诈发行和虚假陈述民事赔偿案件涉及人数众多的特征,对代表人诉讼制度作出有针对性的安排,着力优化方便投资者获得民事赔偿的机制和途径。同时,要赋予监管机关责令回购股份、责令先行赔付等职权,更好地适应证券市场民事赔偿的特殊性,让投资者更为有效地获得经济补偿或者赔偿。

二是落实中介机构的专业把关责任。确保中介机构依法履职、恪尽职守是事关注册制成败的关键所在。中介机构运用其专业知识和专门经验,对发行人提供的信息资料进行核查验证,作出专业判断,投资者往往基于对其的高度信赖作出投资决策。他们应当履行对于信息披露内容的特别注意义务,承担对于信息披露内容的专业把关责任。要在合理界定和划分参与股票发行活动的保荐机构、承销机构、会计师、律师事务所以及资产评估机构职责范围和责任边界的基础上,通过严格的法律责任督促中介机构审慎、勤勉地履行好法定职责,对于不遵守执业规范要求、违反业务准则的执业行为,必须严肃追究其法律责任。中介机构违反执业规范导致出具的文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的,必须依法承担相应的民事、行政和刑事法律责任。

三是落实注册审核机关的审核把关责任。注册制条件下,审核工作所针对的是经过中介机构核查验证和专业把关的申报文件,注册审核机关不再需要对企业作实质判断,也不需要对申报文件是否存在虚假承担责任。注册审核主要是对申报文件是不是符合齐备性、一致性、可理解性要求,进行把握和判断。齐备性主要是指注册文件披露内容的项目、范围和程度等是否符合信息披露规则的要求,是否达到投资者进行投资决策所要求的充分和必要水平。一致性主要是指披露内容所反映的企业自身生产经营状况是否合理、财务数据之间的勾稽关系是否符合逻辑、财务与非财务数据之间是否能够得到印证等。可理解性主要是指信息披露文件的语言表述,要立足于投资者阅读和使用的需要,充分考虑一般投资者的认知水平与专业能力,尽量做到浅显易懂,尽可能避免使用难懂、冗长、技术性的术语。

四是落实自律和行政机关的监管责任。贯彻以信息披露为中心的审核理念,必须以强有力的事中事后监管为后盾。为此,要从强化自律和行政监管两个方面双管齐下,落实好注册制条件下的监督管理责任。证券交易所和证券行业协会要全面建立完善行业自律规则和自律公约制度,特别是要研究建立专门适应注册制改革要求的先行赔付、质保金和黑名单等自律管理制度。监管机关要按照注册制改革的理念与责任分配原则,全面调整并完善注册制条件下的监督管理制度,加强对注册审核工作的动态管理与过程控制,确保注册审核工作的合规性和一致性。特别是要赋予监管机关必要的监管职权和充分的监管手段,建立健全专门的事中核查制度。发现发行中涉嫌违法违规的行为及时立案查处,采取一切必要的措施纠正违法行为,严厉处罚发行人及相关中介机构,涉嫌犯罪的,坚决依法移送公安机关追究刑事责任。

改革必须于法有据。实施股票发行注册制改革,需要对现行《证券法》进行修改,同时,要相应制定完善包括证监会行政规章和自律组织自律规则在内的法律实施配套制度。法律和实施配套制度的构建,除了全面反映上述改革理念和责任配置的要求,还要对注册制改革的相关内容作出明确规范:

一是关于注册审核主体。境外成熟市场实行注册制的国家和地区,关于注册审核主体的安排或者以监管机关为主,或者以交易所为主。从我国的市场条件和环境出发,应当建立以证券交易所注册审核为基础的发行注册制度,由证券交易所负责对发行申请依法进行审核,提出审核意见,证监会给予注册以交易所同意注册的意见为前提。

二是关于注册审核条件和标准。注册审核重点关注的是信息披露文件的齐备性、一致性与可理解性。审核的标准是在总结实践经验基础上,不断完善的以投资者需求为导向的信息披露规则。为此,需要对现行法律关于发行上市的条件作出调整,不再保留持续盈利等条件。当然,注册审核强调以信息披露为中心,并不是不再关注发行条件和上市条件的要求。不同的是,发行条件应当主要是关于发行人组织结构、财务报告和合规状况等客观要求。上市条件则是由交易所设置的包括财务指标、市场指标、公司治理等不同要求的差异化条件,相应地,在交易所内部形成不同的板块分层,由企业根据自身条件和需要自主选择上市的交易所与上市板块。无论是发行条件和上市条件,应当尽量客观、明确,减少自由裁量空间。

三是关于注册审核机制。在交易所履行审核职责、承担审核责任的前提下,必须对现行股票发行审核委员会的审核机制作出调整,取消证监会的发行审核委员会,交易所内部可以设置上市委员会对交易所审核部门提出的审核报告进行审议,通过集体讨论形成合议意见,不再实行票决制。

四是关于注册程序。企业申请股票公开发行并在交易所上市交易的,应当向证券交易所报送申请文件。证券交易所履行审核职责,形成正式审核意见。证券交易所审核同意的,应当在规定时间内将发行申请文件报送证监会注册。证监会自收到申请文件之日起规定时间内未提出异议的,注册生效。

五是关于注册效力。注册生效,并不表明监管机关和证券交易所对股票的投资价值或者投资收益作出了实质性判断,也不是对公开发行股票文件的真实性、准确性、完整性的保证。这是当事人基于注册生效与否所产生的市场后果寻求法律救济的责任认定基础,必须在法律上加以明确。

六是关于监管职权和职责。推进注册制改革,必须以强有力的事中事后监管作为保障。法律应当对监管机关履行监管职责所必需的规则制定权、监督检查权、监管执法权作出明确的规定和授权,以有效应对实行注册制后,监管执法和投资者权益保护的新的形势要求。

各位嘉宾,注册制是体现市场化、法治化要求,在市场参与各方主体责任配置合理、责任分配到位的共管共担的综合性治理体系和治理机制。改革的目标可以归纳为市场主导、责任到位、披露为本、预期明确、监管有力。这是对现行核准制的进一步完善和发展。实现改革的目标,需要依靠市场参与主体和社会各个方面在认识一致的基础上的共同努力。我们相信,只要我们坚定改革的信心和决心,坚定不移地从市场发展的规律要求出发实施好股票发行注册制改革,一定能够进一步释放市场活力,资本市场服务实体经济与财富管理的能力一定会迈上新的台阶。

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